Hoe IT kan helpen bij een transparante overheid

De Toeslagenaffaire is één van de het grootste politieke schandalen van deze eeuw en heeft het vertrouwen van de burgers in de overheid ernstig geschaad. Uit de toeslagenaffaire zijn diverse lessen te leren. Een heel belangrijke les is het belang van het zorgvuldig omgaan met informatie van burgers. Een aantal zaken die me opvallen: het kost veel moeite vast te stellen wie slachtoffer is, en het kost veel tijd om per slachtoffer een goed dossier samen te stellen. Hoe zou een toekomstige informatievoorziening dit soort problemen kunnen helpen voorkomen?

Een belangrijke eerste stap is om alle officiële berichten tussen de overheid en een burger altijd digitaal toegankelijk te hebben. Dus alle (voorlopige) aanslagen, besluiten etc die zijn verstuurd aan de burger. Een belangrijk deel loopt al via de Berichtenbox van MijnOverheid, maar dit is nog lang niet alles. Enkele instellingen versturen nu deels digitaal en deels per post, dat helpt bepaald niet in het overzicht.

Dit zou vervolgens aangevuld moeten worden met alles wat de burger heeft ingestuurd naar de overheid. Dus alle aangiftes, aanvragen, wijzigingsverzoeken die zijn ingediend. Dit is nu niet beschikbaar in de Berichtenbox. Een ingediende aanvraag of aangifte lijkt vaak in een zwart gat te verdwijnen, waarbij de burger maar moet duimen dat het goed komt. Het zou de transparantie sterk ten goede komen als direct zichtbaar is wat je hebt ingediend en wanneer dat was. Al was het maar om transparant te zijn over de termijn waarin je bericht is verwerkt. Waar je bij elke serieuze webwinkel direct kan inzien wat je hebt besteld en wat de status van de verwerking is, is dat bij de overheid vaak ver te zoeken.

Als alle verzonden en ontvangen berichten direct toegankelijk zijn, is het samenstellen van een dossier uit deze berichten op zich eenvoudig. Maar daarmee kan je uit zo’n dossier nog geen conclusies trekken. Of, zoals in het geval van de toeslagenaffaire, bepalen wie gedupeerd is. De berichten in de Berichtenbox zijn gemaakt om door mensen gelezen te worden, niet door systemen. De informatie die is gebruikt om deze berichten te maken is op z’n best nog terug te halen uit één van de systemen in het achterland van de organisatie. Maar vaker wel dan niet zal deze informatie verloren zijn geraakt of heel lastig toegankelijk zijn, zeker als het wat oudere informatie betreft. Dan wordt het monnikenwerk om te reconstrueren bij wie er iets fout is gegaan, zoals we hebben gezien bij de toeslagenaffaire.

Het is mogelijk deze informatie zodanig in een bericht te verwerken dat het bericht door zowel mensen als systemen goed te lezen is. Dit gebeurt al op grote schaal met jaarverslagen van bedrijven met behulp van iXBRL. Een andere techniek die veel potentie heeft is RDFa. Zowel iXBRL als RDFa zijn wereldwijd geadopteerde open standaarden. Als uitvoeringsinstanties alle met burgers uitgewisselde berichten beschikbaar heeft in een dergelijk formaat kan de informatie niet alleen door mensen worden gelezen, maar kan het ook door systemen worden gelezen en geanalyseerd. Het is dan veel eenvoudiger om bijvoorbeeld te bepalen wie een bepaald type aanslag heeft gekregen, aanslagen met een bovengemiddeld hoog bedrag of om totaalbedragen te bepalen. Ook over regelingen heen. Ook over jaren terug.

Stel we hebben een Berichtenbox-plus met daarin alle berichten die zijn uitgewisseld tussen de burger en de overheid, zowel goed te lezen door mensen als door systemen, wat kunnen we daar dan mee? Helaas kunnen burgers die niet zo digitaal vaardig zijn daar helemaal niet zo heel veel mee. Voor hen zou het enorm helpen als ze iemand die ze vertrouwen toegang kunnen geven om mee te kijken. Dit kan een mantelzorger zijn, maar ook een sociaal werker, boekhouder of advocaat. Deze vertrouwde persoon kan dan in naam van de burger het gesprek met de overheid aangaan, voorzien van alle informatie. Daarnaast zou je organisaties als gemeenten, na toestemming, toegang kunnen geven om via een digitale scan te bepalen of iemand in aanmerking komt voor bijvoorbeeld een ondersteuningsregeling. Op een vergelijkbare wijze zou de burger, na toestemming, zijn dossier kunnen laten scannen door een belangenvereniging bij (vermeend) onrechtmatig of onredelijk handelen van de overheid. De mogelijkheden zijn enorm, zolang je maar een solide systeem maakt om toegang te verlenen met voldoende waarborgen om misbruik te vermijden.

De Berichtenbox-plus zou al een enorme stap zijn in de transparantie van de overheid en daarmee helpen in het vertrouwen in de overheid. Maar het kan nog beter. Elk besluit, elke aanslag die een overheidsinstantie verstuurt is gebaseerd op informatie. Deze informatie heeft die organisatie een keer ontvangen. Wat als deze uitgewisselde informatie ook in mijn Berichtenbox-plus wordt opgenomen. Bijvoorbeeld een loonaangifte die door de werkgever niet alleen wordt verstuurd naar de belastingdienst, maar ook naar de berichtenbox van de burger. En in een aanslag loonbelasting kan in een bijlage vermeld staan op welke loonaangiftes de aanslag is gebaseerd. Hetzelfde geld voor informatie van banken, pensioenfondsen en andere publieke instanties als het UWV en de SVB. Dus geen directe informatie-uitwisseling over burgers meer zonder dat de burger zelf ook de uitgewisselde informatie ontvangt. Voor informatie ten behoeve van bijvoorbeeld fraudebestrijding zou een uitzondering gemaakt kunnen worden: deze kan bijvoorbeeld tijdelijk afgeschermd worden totdat de informatie wordt gebruikt in een besluit of aanslag.

Helaas zijn veel regelingen bijzonder complex. Inzicht in de gebruikte bronnen voor een besluit of aanslag zal daarom niet altijd voldoende zijn. Een belangrijke toevoeging is het opnemen hoe de overheid uit de bronnen tot het besluit of aanslag is gekomen. Bijvoorbeeld door tussentijdse bedragen of conclusies op te nemen in een bijlage. Maar zeker ook door op te nemen welke bepalingen uit regelgeving precies zijn toegepast (met behulp van bijvoorbeeld de open standaard BWB, of Basis Wetten BEstand, van KOOP).

Het opstellen van een regeling is mensenwerk. Er zullen dus dingen mis blijven gaan, bijvoorbeeld doordat bij nader inzien de regeling niet uitpakt zoals voorzien, of dat er gebruik is gemaakt van onjuiste of verouderde broninformatie. In dat geval kan met een Berichtenbox-plus bepaald worden op welke besluiten of aanslagen dit invloed heeft gehad. Dit had bij de toeslagenaffaire een wereld van verschil gemaakt: er is veel minder tijd nodig om breed erkend te krijgen dat er een probleem is, er is veel minder tijd nodig om slachtoffers te bepalen en er is veel minder tijd nodig om per slachtoffer een fatsoenlijk dossier beschikbaar te hebben. Het bepalen van gevolgschade blijft mensenwerk. Maar gevolgschade heeft juist bij de toeslagenaffaire zo op kunnen lopen omdat het veel te lang geduurd heeft (en nog duurt) om tot een oplossing te komen.

De Berichtenbox-plus komt met veel potentie om de transparantie van de overheid voor de individuele burger sterk te vergroten. Ook biedt het potentie om de burger veel beter te kunnen ondersteunen in het woud aan regelingen. Maar het biedt ook mogelijkheden om de effectiviteit en impact van bestaande en nieuwe regelingen te bepalen. Potentieel zou de impact van een aanpassing van een regeling vooraf worden bepaald. Bijvoorbeeld door deze voor elke individuele burger van tevoren uit te rekenen of gebruik te maken van een representatieve en anonieme steekproef. Dit roept wel de vraag op hoeveel toegang je de overheid zou willen verschaffen. Je zou dergelijke toegang bijvoorbeeld kunnen limiteren tot een onafhankelijk (plan)bureau. Hierin afwegingen maken is bij uitstek een politiek vraagstuk.

De hier geschetste Berichtenbox-plus is een visie op een digitale overheid waar nog veel werk voor verzet moet worden. Zo is het de vraag of het één centrale Berichtenbox moet worden. Wellicht is het beter om het als een semi-publieke dienstverlening in te richten. Elke burger kiest zelf een dienstverlener die zijn Berichtenbox beheert. Een andere belangrijke uitdaging is de standaardisering van vooral de begrippen in de berichten. Als elke uitvoeringsorganisatie een besluit of een aanslag een andere naam geeft of er iets anders onder verstaat wordt het lastig. Daarnaast vergt het een stevige verbouwing van niet alleen de huidige Berichtenbox, maar vooral ook van de systeemlandschappen van de uitvoeringsorganisaties.

Bijna zonder uitzondering worstelen overheidsinstanties met de beheersbaarheid van hun ingewikkelde, vaak verouderde, IT-landschappen. En bijna zonder uitzondering wordt gewerkt aan plannen en programma’s om dit te verbeteren. Bovenstaande concept van een Berichtenbox-plus zou richting kunnen geven aan deze ontwikkelingen. Echter om IT-vernieuwingstrajecten beheersbaar te houden is het bijna noodzakelijk om alleen gebruik te maken van al beschikbare standaarden en bouwblokken. Er ontbreken echter nog wel wat standaarden en bouwblokken om bovenstaande visie te realiseren. Het werken aan benodigde solide bouwblokken en standaarden is daarom een goed begin.